Russia’s Unconstitutional Zeroing Amendment

William Partlett

Melbourne Law School

Editors’ Note: This post is being published outside our usual posting days of Tuesday and Thursday as it relates to a constitutional case that is currently being considered by the Russian Constitutional Court. Please note also that a Russian-language translation of the post is available below the English-language text.

On 10 March, the Russian Duma made a last-minute amendment to Article 81 of the Russian Constitution which “zeroes out” the number of terms that any prior or current president has served.   This would allow current President (Vladimir Putin) to run for two additional terms.  This post will argue that this amendment contradicts three key principles found in Chapters 1 and 9 of the Russian Constitution. First, it contradicts Chapter 1’s requirement that Russia have “a republican form of government” (Article 1). Second, it contradicts Chapter 1’s requirement that Russia have the “separation of powers” (Article 10). Finally, it contradicts the guarantee of popular sovereignty found in Chapters 1 (Article 3) and 9 (Article 135). 

The “zeroing” amendment

Rather than removing presidential term limits completely or exempting President Putin personally from term limits, the amendment “zeroes out” the number of terms that any prior or current president has served.  Specifically, the provision states that the two-term limit for the President “applies to a person who holds or has held the office of the President of the Russian Federation without taking into account the number of terms in which he held or occupied at the time the amendment to the Constitution of the Russian Federation enters into force.”  It therefore allows current or former Russian presidents to hold the office of President for another two terms.

This provision therefore does not have general application.  Instead, it only applies to the two individuals who currently hold or have held the office of Russian President: Dmitry Medvedev and Vladimir Putin.  For both men, their prior terms as president will not be counted against them if they choose to run for president again.  Moreover, the purpose of the zeroing provision is also clear: it is to allow one individual—Vladimir Putin—the possibility of holding the office of president for two additional six-year terms in addition to the four terms as president he has already served.  The events in the State Duma on 10 March when the amendment was introduced—including President Putin’s speech endorsing the amendment—allow no other conclusion. To take just one example, the Speaker of the State Duma, Vyacheslav Volodin, told the Duma that the last-minute addition of the zeroing provision required “consultation with the current President [Vladimir Putin] because it relates to him.”

Thus, the clear effect and purpose of the zeroing provision is to allow the current President (Vladimir Putin) to hold the office of Russian President for two additional six-year terms.  It would therefore allow one individual the possibility of holding the office of the President for six total terms, four of which are consecutive terms.  Put another way, it allows one individual to hold the office of President for 32 out of 36 years.  This possibility contradicts key principles contained in Chapters 1 and 9 of the Russian Constitution. 

The zeroing provision contradicts Chapter 1’s guarantee of a republican form of government

Article 1 of Chapter 1 of the Russian Constitution guarantees that Russia has a “republican form of government.”   The Russian Constitutional Court has held that Russia’s republican form government is underpinned by the “rotation of power” (smeniayemost’) (Decision of 9 July 2002).  Article 81.3 of the Russian Constitution recognizes the importance of the rotation of power for the Russian President by forbidding an individual to hold the office of the president for more than “two terms in a row.”  The Constitutional Court has interpreted this provision strictly, deciding that Boris Yeltsin was elected to a second term in 1996 even though his first presidential term started before the adoption of the Russian Constitution (Decision of 5 December 1998). Finally, Russian federal law also recognizes the importance of the rotation of power (smeniayemost’), by holding that governors can only hold power for two terms in a row (Federal Law of 2 May 2012, N 40-ФЗ).  

The zeroing provision clearly contradicts the rotation of power principle underpinning republican government.  Its principal effect and purpose is to allow the current President to hold the office of the president for a third and fourth term.  A constitutional system that guarantees a republican form of government and the rotation of power cannot include a provision that allows one individual the possibility of holding the office of the president for four consecutive terms. The zeroing therefore directly contradicts Chapter 1’s guarantee that Russia have a republican form of government. 

The zeroing provision violates Chapter 1’s guarantee of the separation of powers

Article 10 of the Constitution states that “the bodies of legislative, executive and judicial power shall be independent.” The Russian Constitutional Court has held that this does not allow the concentration of the functions of different branches of power into one body (Decision of 29 May 1998). Furthermore, in 2010, the Colombian Constitutional Court directly considered the relationship between the separation of powers and an amendment allowing the current president the possibility of a third term (Decision C-141 of 2010).  It held that a third term violated the principle of separation of powers because it would “rupture the equilibrium” between the president and those institutions meant to check presidential power and therefore “distort the structure of the state created by the constituent power.”

The zeroing provision is similarly invalid for distorting the separation of powers system guaranteed in Chapter 1 of the Russian Constitution. A third consecutive term would allow President Vladimir Putin to exert so much influence through the exercise of presidential power that there would be no institutions that could check presidential power.  This would contradict the Chapter 1’s principle of the separation of powers by concentrating the functions of other branches of power into the hands of the president. 

The zeroing provision violates the guarantee of popular sovereignty contained in Chapters 1 and 9

Article 3 of Chapter 1 states that the Russian people are the sole bearers of sovereignty.  Chapter 9 of the Constitution seeks to protect this principle by ensuring that the legislative branch cannot amend the “Fundamentals of the Russian Constitution” in Chapter 1 of the Constitution.  Instead, altering these fundamental principles requires 1) a “Constitutional Assembly” to draft a new constitution and 2) this new constitution to be ratified by two thirds of the Constitutional Assembly or a majority of Russians in a formal referendum.  This complicated process seeks to ensure that a constitutional amendment cannot be used to create a new constitutional order. 

The zeroing provision uses a constitutional amendment to replace the principle of republican government and the separation of power with a system that concentrates all power in the hands of one individual.  It therefore creates a new constitution without the consent of the Russian people expressed through a Constitutional Assembly and a referendum.  A simply majority vote in an “all-Russian plebiscite” is not sufficient to allow the people to exercise their sovereignty.  Instead, the Constitution is clear that the only way that the Russian people can speak is through the convening of a formal “Constitutional Assembly” and then the ratification of a draft proposed by this Assembly.

Conclusion

For these reasons, the zeroing provision contradicts Chapters 1 and 9 of the Russian Constitution and is therefore invalid. 

William Partlett is an Associate Professor in Constitutional Law at Melbourne Law School

Suggested Citation: William Partlett, ‘Russia’s Unconstitutional Zeroing Amendment’ IACL-AIDC Blog (16 March 2020) https://blog-iacl-aidc.org/2020-posts/2020/3/16/russias-unconstitutional-zeroing-amendment

---

Неконституционность «положения об обнулении» президентских сроков

10 марта российская Дума в последний момент внесла поправку в статью 81 Конституции Российской Федерации. Эта поправка позволит действующему президенту (Владимиру Путину) баллотироваться на два дополнительных срока.

В этом посте я утверждаю, что данная поправка противоречит трем ключевым принципам Конституции Российской Фереции, содержащимся в первой и девятой главах.

·         Во-первых, это противоречит положению первой главы о том, что Россия имеет "республиканскую форму правления" (статья 1).

·         Во-вторых, это противоречит положению первой главы о том, что власть в  России осущетвляется посредством "разделения властей" (статья 10).

·         И наконец, это противоречит гарантиям народного суверенитета, содержащимся в главах 1-й (статья 3) и 9-й (статья 135).

Поравка об обнулении президентских сроков

Вместо того, чтобы полностью снять ограничения на президентский срок или отменить ограничения лично для президента Путина, поправка "обнуляет" количество сроков, которые прослужил любой предыдущий или нынешний президент.

В частности, в положении говорится, что ограничение на два срока для президента "применяется к лицу, занимавшему и (или) занимающему должность Президента Российской Федерации, без учета числа сроков, в течение которых оно занимало и (или) занимает эту должность на момент вступления в силу поправки к Конституции Российской Федерации". Таким образом, эта поправка позволяет нынешним или бывшим российским президентам занимать пост президента еще два срока.

За счет этого данное положение не имеет общего применения, а касается только двух лиц, которые в настоящее время занимают или занимали пост президента России: Дмитрия Медведева и Владимира Путина. Для обоих лидеров их предыдущие сроки на посту президента не будут засчитываться против них, если они снова решат баллотироваться в президенты.

Более того, цель обнуления положения также совершенно понятна. Этой целью является разрешение лишь одному человеку  - Владимиру Путину - занимать должность президента в течение двух дополнительных шестилетних сроков (в дополнение к четырем срокам на посту президента, которые он уже занимал).

События в Госдуме 10 марта, когда была внесена поправка, (в том числе и выступление самого президента Путина, одобрившего поправку) не допускают другого вывода. Достаточно лишь одного примера: спикер Госдумы Вячеслав Володин заявил, что добавление «нулевого положения» в последний момент требует консультаций с действующим президентом [Владимиром Путиным], поскольку касается его лично.

Очевидный эффект и цель положения об обнулении – это позволить действующему президенту (Владимиру Путину) занимать должность президента России в течение еще двух шестилетних сроков. Таким образом, один человек будет занимать должность главы государства в течение шести общих сроков, четыре из которых станут последовательными сроками. В целом это позволяет одному человеку занимать пост президента в течение 32 из 36 лет. Такая возможность противоречит ключевым принципам, содержащимся в главах 1-й и 9-й Конституции Российской Федерации.

Положение об обнулении противоречит гарантиям 1-й Главы о республиканской форме правления

Статья 1 главы 1 Конституции России гарантирует, что в России действует "республиканская форма правления". Конституционный суд РФ постановил, что республиканская форма правления России опирается на "сменяемость" власти (решение от 9 июля 2002 года).

Статья 81.3 Конституции России признает важность сменяемости власти, запрещая физическому лицу занимать должность президента более "двух сроков подряд". Конституционный суд строго истолковал это положение, постановив, что Борис Ельцин был избран на второй срок в 1996 году, несмотря на то, что его первый президентский срок начался до принятия Конституции России (решение от 5 декабря 1998 года).

Наконец, в российском федеральном законодательстве также признается важность сменяемости власти за счет о том, что губернаторы могут занимать свой пост лишь два срока подряд (Федеральный закон от 2 мая 2012 года N 40-ФЗ).

Положение об обнулении явно противоречит принципу сменяемости власти, лежащему в основе республиканского правления. Его главная цель заключается в том, чтобы позволить нынешнему президенту занимать пост главы государства в течение третьего и четвертого срока. Конституционная система, гарантирующая республиканскую форму правления и сменяемость власти, не может содержать положение, позволяющее одному человеку занимать должность президента четыре срока подряд. Поэтому обнуление прямо противоречит гарантии Главы 1 о том, что Россия имеет республиканскую форму правления.

Положение об обнулении противоречит гарантиям Главы 1 о разделении власти

Статья 10 Конституции Российской Федерации гласит, что "органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны". Конституционный суд России постановил, что это не позволяет одному органу сосредоточить функции различных ветвей власти (постановление от 29 мая 1998 года).

Кроме того, в 2010 году Конституционный суд Колумбии непосредственно рассмотрел взаимосвязь между разделением властей и поправкой, разрешающей действующему президенту оставаться у власти на третий срок (решение C-141 от 2010 года). Суд постановил, что такая возможность нарушает принцип разделения властей, "разрывая равновесие" между президентом и институтами, призваными сдерживать президентскую власть. По мнению Коснтитуционного суда Колумбии , это "искажает структуру государства, созданного избирательной властью".

Схожим образом, положение об обнулении является недействительным и искажает систему разделения властей, гарантированную первой главой российской конституции. Третий срок подряд позволит президенту Путину за счет осуществления президентской власти оказывать настолько сильное влияние, что это приведет к исчезновению институтов, способных сдерживать президентскую власть. Это противоречит принципу о разделении власти, поскоьку ведет к сосредоточению функций всех ветвей власти в руках президента.

Положение об обнулении противоречит гарантиям народного суверенитета (Глава 1 и Глава 9)

Статья 3 Главы 1 гласит, что русский народ является единственным источником власти и носителем суверенитета. Глава 9 направлена на защиту этого принципа посредством запрета на изменение Главы 1 законодательной властью.

Изменение этих основополагающих принципов может проводиться лишь в том случае, если:

1)      Проект новой Конституции разработан "Конституционным Собранием"

2)      Проект принят подавляющим большинством членов Конституционного Собрания или вынесен на всенародное голосование (и принят большинством избирателей)

 Этот сложный процесс направлен на то, чтобы не допустить использования конституционных поправок для создания нового коснтитуционного строя.

Положение об обнулении по сути является поправкой к Конституции, которая приводит к замене принципов республиканского правления и разделения властей системой, соредотачивающей всю власть в руках одного человека. Эта поправка создает новую конституцию без согласия российского народа, выраженного посредством Конституционного собрания или референдума.

Большинства голосов на "всероссийском голосвании", предложенном президентом, недостаточно, чтобы гарантировать народный суверенитет. Из положений Конституции ясно, что единственный способ прямого волеизъявления российского народа при создании новой конституции, - это разработка поравок "Конституционным Собранием", за которой следует большинство на референдуме.

Заключение

По этим причинам положение об обнулении противоречит Главе 1 и Главе 9 Коснтитуции Российской Федерации и является недействительным.